朱慧卿繪

　　【新聞背景】　據2011年1月中國疾控中心等部門聯合發布的評估報告《控煙與中國未來》顯示，雖然我國于2003年11月簽署了《世界衛生組織煙草控制框架公約》，2006年1月正式生效后就開始控制吸煙，但5年來成效微弱，吸煙率居高不下，控煙履約績效得分偏低，與公約要求差距巨大。目前，全國尚有3.56億煙民，與2002年相比幾乎沒有變化，遭受二手煙危害的人群更是高達7.38億。

　　控煙的話題，已經在公共范圍內掀起數輪熱議。3月14日，十一屆全國人大四次會議審查批準的“十二五規劃綱要”明確提出“全面推行公共場所禁煙”。由衛生部出臺、5月1日起施行的《公共場所衛生管理條例實施細則》(以下簡稱《細則》)第十八條明確規定：室內公共場所禁止吸煙。

　　與此同時，“控煙勸導員”、地方立法等一系列措施也相繼出臺或在醞釀中。控煙多年，為何收效甚微？

　　1.“雷聲”雖然大 “雨點”待觀察

　　各地出臺一系列新舉措，但成效如何尚不明朗

　　“對不起先生，這里不能吸煙。”吳春燕是河北省石家莊市一家超市的“控煙勸導員”，一旦發現有人在超市內抽煙，她就上前勸阻。今年3月份，石家莊市共培訓了5000名專兼職“控煙勸導員”，這些人主要是公共場所的服務員、保潔員、引導員、迎賓員等。此外，該市還印制了2萬張宣傳海報，制作了5000個禁煙標識，下發至各類公共場所，張貼上墻。石家莊市愛衛辦副主任王鵬飛透露，目前“控煙勸導員”只在市區實行，可能很快會向各縣(市)全面推廣。

　　我國于2003年11月簽署的《世界衛生組織煙草控制框架公約》自2006年1月正式生效后，政府建立了相應的公約履約機制，衛生部成立了專門的履約領導小組，控制吸煙成為政府一項重要職責。在北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會等重大活動中，政府提出并通過多種措施基本實現了“無煙奧運”、“無煙世博”、“無煙亞運”的目標。全國各地紛紛響應日益高漲的控煙呼聲，一些控煙舉措相繼出臺，懲罰力度也不可謂不大。

　　3月23日，49歲的陳某在上海地鐵3號線虹口足球場站臺尾部電纜井內抽煙時被發現，警方依據《中華人民共和國消防法》的有關規定對陳某行政拘留了3天，這是上海警方開出的首張吸煙罰單。據了解，上海地鐵部門在一周時間內已勸阻吸煙乘客600余人次。上海警方表示，將加大對不服從禁煙勸告或在重點區域吸煙乘客的執法力度。

　　在黑龍江省哈爾濱市，一項關于控煙的地方立法日前提請市人大常委會審議，如果能夠通過，該市將對吸煙者與違反規定的禁煙場所管理者予以從重懲罰。條例草案劃定的禁煙范圍不僅包括公共場所，還包括工作場所與公共交通工具等。

　　然而，在各地出臺控煙舉措的同時，“雷聲大、雨點小”的擔心不絕于耳。“法規是好的，深得民心，但關鍵是如何貫徹執行好。”在得知哈爾濱市有望出臺控煙條例后，一位當地居民擔憂條例是否會形同虛設。

　　這樣的擔心不無道理。據統計，截至2010年，我國已經有154個地級城市發布了本地區部分公共場所禁止吸煙的規定，約占全國地級及以上城市的半數。但從整體來看，這些地方法規的實施效果并不理想，大都淪為一紙空文。北京市愛衛會承認，由于沒有規定有效的執法主體，北京有關控煙的法規生效十余年間尚未處罰過一個人。據湖北武漢市媒體報道，該市禁煙條例實行5年多來也沒有開出一張罰單。

　　2.禁令要落地 關鍵要具體

　　缺少具體的懲罰細則，控煙面臨執法難題

　　控煙措施難以執行，或者執行難以到位，是各地普遍面臨的困境。

　　在石家莊市，按照《石家莊市市區公共場所禁止吸煙的規定》的明確要求，違反規定在公共場所吸煙的，應當予以制止，并處以10元罰款。10元雖說不是大數目，卻也難以執行，主要在于取證不易，手機拍照等均不能作為證據。

　　此外，勸導員在遇到熟人時往往由于“人情障礙”而不好意思阻止對方吸煙，有時就會“睜一只眼、閉一只眼”，任其違反規定而裝作沒有看見；在對陌生的吸煙者進行勸導時又往往不被理解，甚至會遭遇白眼、辱罵。

　　同時，由于缺少具體的懲罰細則，無法對違反者進行行之有效的責罰，加之懲罰力度偏低，執法主體模糊，人員數量有限等客觀原因，控煙執法面臨非常大的執法難題。

　　中國政法大學法治政府研究院教授王敬波認為，造成控煙條款難以落實的原因既有我國傳統文化中“煙酒不分家”，煙草是主要社交手段之一；也有市場經濟發展中煙草業在國家稅收體系中占有重要地位的障礙；還有法律認識和執行監管方面的誤區，有些人認為吸煙是公民的權利，主要靠吸煙者的自覺，國家無權加以限制。

　　新出臺的《細則》雖然明確了禁止在室內公共場所吸煙，但在一些具體問題上仍存在疑問。首先，對于“公共場所”的范圍沒有明確界定，尤其是公眾關心的“公共場所是否包含辦公室”沒有明確說明。同時，《細則》并沒有任何有關禁煙內容的追責和懲戒條文，使得“禁煙”成了“無力的枷鎖”。此外，《細則》中關于執法單位只是籠統地提到“衛生行政部門”，但國家控煙辦公室主任楊功煥認為，衛生行政部門顯然并不具備很好的執行力，“而且，從法律層面說，衛生部的這個《細則》也是一個層級比較低的法。”

　　如何讓控煙措施真正“落地”，最重要的是把制度具體化。

　　相對而言，哈爾濱的控煙立法就比較具體。該市擬規定，在旅館的住宿房間、餐飲場所的單間餐廳吸煙的，旅館或者餐飲場所的經營者可以按照旅館的日住宿費、該次餐飲消費額的一倍收取清潔勞務費。出租車駕駛員在車內吸煙的，乘客有權拒付車費；乘客在出租車內吸煙的，出租車駕駛員有權阻止乘客吸煙或者勸其離開。

　　盡管如此，該立法能否收到好的執行效果，仍是未知數。

　　3.有效控煙草 決心很重要

　　須樹立正確控煙觀念，強化公共場所管理者法律責任

　　按照《世界衛生組織煙草控制框架公約》要求，我國政府應于今年1月9日在室內公共場所、工作場所和公共交通工具中實現完全無煙。然而，在一些餐館、酒店等公共場所，吸煙者仍然不在少數。“為什么不讓抽煙，我在這里消費，抽煙難道不是我的權利嗎？”在北京市東直門的一家餐館，一名消費者和前來勸導的服務員發生爭執。

　　“樹立正確的控煙觀念是當務之急。”王敬波說，“當前控煙的關鍵不是改變吸煙者的個人習慣，而是保護不吸煙者不受二手煙的危害。需要在社會上營造濃郁的社會氛圍，同時，需要調動全民，尤其是不吸煙者免受二手煙危害的權利意識，強調公民的監督權，監督公共場所的管理者和煙民遵守法律規定，積極行使舉報的權利，應規定在每個公共場所都張貼舉報電話等”。

　　強化公共場所和工作場所的管理者的法律責任，也是控煙的必要手段。專家建議，通過宣傳等方式，培養餐館、娛樂場所等公共場所的經營者執行控制吸煙法律的意識。對于不履行控煙責任的經營者和管理者，衛生行政部門要嚴加處理。

　　王敬波說，現實中，政府的監督難以奏效的原因還在于，在公共場所，“一支煙”的時間很短，調取證據比較難，這就更需要將經營者和管理者作為第一責任人。同時，還要通過宣傳等方式，提高管理者對凈化本場所空氣環境的認識。衛生行政部門要加大對違法的公共場所經營者和管理者的處罰力度。很多地方雖然頒布了控煙法規，但是多年沒有一起執行處罰的案例，是對法律嚴肅性、權威性的嚴重挑戰。

　　“從長遠看，還需要注意切斷政府和煙草企業的利益鏈條，現在政企不分，政府是煙草行業的受益者，很難真正控煙。”王敬波認為，政府還應該利用經濟手段，抑制煙草消費需求。其他國家的控煙實踐表明，提高煙草稅，上漲卷煙價格，可有效降低煙草消費量。“目前我國煙盒包裝上的健康警示語‘吸煙有害健康’并不足以對吸煙者產生明顯的警醒作用。督促其產生戒煙的打算，還要標注更明顯的圖片等警示標志。遏制煙草危害的一個關鍵要素，是禁止各種形式的煙草廣告、促銷和贊助活動。”

　　此外，戒煙建議和支持系統也有待強化。超過九成的受訪煙民表示因為自己嘗試戒煙時遇到很多困難，但是無法得到任何援助，更未接受過戒煙治療，因此復吸比例非常高。從這個角度而言，控制煙草，不管對煙民還是政府而言，都要付出更大的決心。